丁元竹 国家行政学院教授、决策咨询部副主任。曾担任联合国、世界银行、瑞典国际开发署等若干国际组织咨询专家。长期从事社会发展政策、公共政策，发展战略研究。出版专著有《社区研究的理论与方法》、《社会安全网再造》、《志愿服务在中国》等二十多部。在《人民日报》、《瞭望周刊》、《宏观经济管理》发表论文三百多篇。主持国家有关部委委托课题、国际组织课题数十项。曾应邀到美国、加拿大、日本等二十多个国家和地区进行学术交流和演讲。主要研究方向为：宏观经济与社会发展、社会政策。

　　用制度创新激发民间投资活力     

　　记者：在中国经济进入深度调整这一时期，政府推动PPP项目有哪些深层次的含义？

　　丁元竹：一方面，推动PPP项目是深入贯彻落实2015年政府工作报告的部署。2015年4月21日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，通过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，旨在用制度创新激发民间投资活力。也有媒体将该办法称为PPP推进的基本法。

　　需要澄清一下，严格说来，特许经营与PPP并不完全是一回事。通常在PPP模式中，地方政府为生产商提供土地、政策优惠、拨款、贷款、免税以及以低于市场价的价格收购生产商的产品等。立法机构会对此类伙伴关系加以限制，避免政府滥用权力。而特许经营一般是指，对于公共服务使用收费的地方。特许经营是政府赋予某一或某些组织垄断经营权，使这一或这些组织通过向消费者收取使用费来为生产服务提供资金，政府并不直接为公共服务付费，而是特定经营组织在一定时间内享受特许经营权（通常是排他性的权利）直接向公众有偿提供其生产的物品或服务。特许经营把地方政府从直接的监管中解放出来，同时也提高了公共服务的供给效率。

　　李克强总理表示，要打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”，推动发展调速不减势、量增质更优，实现中国经济提质增效升级。李克强总理不仅部署了今年乃至今后一个时期中国经济发展的重大战略，也提出了与之相关的重大理论问题，需要理论界对相关问题进行更加深入地研究，尤其是与公共产品、公共服务相关的公共消费问题。我认为，这就是《基础设施和公用事业特许经营管理办法》出台的基本背景。

　　另一方面，是为了进一步简政放权。当前积极推进简政放权，第一，要把本属于市场、社会和地方基层政府的权力交给市场、社会、地方和基层政府,充分发挥它们的积极性和创造性,最大限度发挥各类主体的效率,减轻中央或上游政府的负担和突破它们的决策瓶颈。第二，市场、社会、地方和基层政府要有能力把政府（包括上游政府）转移过来的权力接过来，使用好激发市场活力，激发社会活力，调动地方基层政府的积极性。第三，中央和上游政府的监管要跟上，要能够对放出去的权力的绩效准确评价，对出现的问题及时反馈，使市场、社会、地方和基层政府能够在秩序与活力的框架内积极改革、加快发展和扩大开放。这三点也说明，简政放权是一个非常复杂的过程,需要精心思考,全面设计,细心实施。

　　融资模式尚需深入研究和具体设计

　　记者：从PPP项目的投资建设进度来看，真正实现社会资本投资落地的项目比例比较低，您认为原因何在？

　　丁元竹：我认主要原因有以下几个方面：

　　一是社会资本进入公共领域是一个复杂的过程，需要理论和技术上的一系列准备。目前，大家在PPP模式这个问题上还没有形成共识。公共服务领域引入市场机制的关键问题是交易成本。有学者认为：“交易成本包括与承包方面有关的生存能力和信誉风险、服务中断的可能性以及潜在的相关费用，对不履约进行处罚的可能性和有效性以及改变供应商的有效性。”这也是20世纪后期以来，公共管理变革的核心问题之一。在这方面，还需要地方政府、企业和社会有足够的理论储备和技术设计。

　　二是公共服务分类及其对应的融资模式还需要深入研究和具体设计。从操作层面看，实行PPP模式也好，或者叫做特许经营也好，我们在理论准备、技术设计上还需要有足够的储备。以医疗和道路为例，二者同样是公共服务，医疗服务中的病人如果因为治疗服务不当或者药物提供错了，把病人治死了，与道路修不好可以重新返工，是完全不一样的服务模式，完全不一样的要求。服务性质不一样，服务供给模式和投资模式也不会一样。对于这些问题，我们还需要好好认识。

　　三是地方政府还需要进一步转变观念。一些地方政府机构缺乏契约意识，还是把属地企业和社会组织当做自己的娴熟机构，直接派发任务，以行政方式管理公共服务供给。实行特许经营或PPP模式，要确实保证企业和社会组织的独立法人地位，真正确立政府与企业和社会组织的合作伙伴关系。

　　关注国家履行基本公共服务承诺的能力

　　记者：社会资本参与PPP项目可能面临哪些风险？

　　丁元竹：首先，一些地方政府和官员缺乏契约精神，造成诚信缺失。政府和私人部门、社会组织的合作依赖于参与者的参与和积极合作，要破除一个错误的认识：这种合作仅仅是一个零和游戏，一方的参与意味着另一方的削弱，这种合作关系需要强有力的政府私人部门和强有力的非盈利组织。

　　其次，社会资本进入在提高效率的同时，可能带来社会不平等。诚然，为了提高效率，对基本公共服务体系进行必要的改革是无可厚非的，但是，经过一个时期的实践，也要看到它的负面影响。在欧元区的一些国家，财富不断向少数人手中集中，诸如意大利、葡萄牙、希腊等，都不能幸免。

　　再次，政府承诺过多，背负的责任太重。与发达国家比较，中国在建设基本公共服务体系过程中面临突出问题，一是人口问题，二是规模问题。随着时间的推移，要特别关注国家履行基本公共服务承诺的能力，也要妥善安排社会领域的财政支出，在这个问题上，中国更需要在基本公共服务和社会福利领域进行创新。随着财政收入的不断增加，OECD国家不得不把提高公共服务绩效摆在突出位置。伴随着人口老龄化保健和养老费用的增加给财政带来的压力，市民们要求政府对于纳税人的钱的支出更具问责性。绩效信息的采集在财政过程中的应用越来越突出。OECD国家在这个问题上的制度安排包括：加大责任转移、提高分权程度、提高竞争压力、改革财政操作程序，以及引入效果导向的预算实践和管理方法。经验研究表明，这些活动的效果与预期有一定距离，原因在于转移职责的资源，缺乏对于绩效改革的有效措施，公共部门绩效评价的复杂性，缺乏整体设计单一改革的孤立效果。OECD国家把绩效信息用于公共服务过程中也取得了一定的成效：在政府内部产生了了巨大影响；为政府目标的评估提供了更好的信息；向公众披露了更多更透明的信息，当然，他们也面临一系列挑战，如，如何获取得当信息，让政治家更积极参与决策，以及细心质量等。当然，国家的文化、政治、历史、制度不一样，评价的方式也不尽相同。

　　最后，法律和政策风险。当前，我国的特许经营或者PPP模式尚处在探索阶段，很多配套政策还不完善，诸如，特许经营或者PPP模式企业或社会组织的准入门槛尚不明确，第三方评估体系也没有建立起来。要进一步制定政策，明确特许经营或者PPP模式的资质，细化特许经营或者PPP模式的选聘标准，加强对特许经营或者PPP模式的全程监管，加大特许经营或者PPP模式违法的惩罚力度，提高违法成本，完善特许经营或者PPP模式的考核机制，引入第三方评估。

　　放宽准入限制 加大政策执行力度

　　记者：PPP项目对于稳定经济增长、促进结构转型具有重大的现实意义，您认为应当如何加大政策的扶持力度，强化项目投资的体制机制？

　　丁元竹：我认为，一是放宽公共服务体系的准入限制。对有关地方性法规、政策以及各职能部门设定的行政许可和审查制度进行清理，凡是国家没有明文禁止和限制的公共服务领域，都对社会开放，凡是对社会举办和参与公共服务事业带有歧视性的做法和不合法的规定，都要取消。制定公共服务指导目录，按照鼓励类、限制类和禁止类，分类指导公共服务发展。

　　二是要严格招投标制度，要创造条件建立和完善有充分竞争机制的市场竞争，避免投标过程走过场，项目外包中长官意志。要逐步建立起发包方和承接方之间的契约关系，政府和企业、社会组织都要在平等基础上遵守契约，任何一方不得随意变更合同。

　　三是要加大相关政策的执行力度。以养老服务为例，企业和社会组织的进入，在用地、用电等优惠政策要落实到位，坚决打破利益分割，避免因部门利益造成政策不能贯彻实施的现象。

　　四是特许经营或者PPP模式，会涉及很多政策层面的东西，需要相关部门协调行动，联合解决，建立部门之间的综合决策机制。面对当前的银发浪潮，政府要支持国有和民营公共服务机构同步发展，公立公共服务机构要再发展，民营公共服务机构要得到激励，鼓励民营公共服务机构来源多发展一些，以两条腿走路解决巨大供需矛盾。

　　五是国有公共服务机构要建立相关评估标准。以独立的第三方评估决定哪些资本可以进入，哪些资本不能进入，避免造成该进的不能进，不该进的却进了国有公共服务机构，浪费国有资源，造成社会的不平等。

　　六是完善绩效评估体制机制。从全球范围看，很多国家的公共服务正在进入一个测量公众满意度的时代，这要求基本公共服务组织提高自己的绩效管理水平。与此同时，政府和有关部门一道建立居民满意的标准以及对测量结果进行分析的手段也显得日益重要。这些结果最终对于改进基本公共服务的供给将会有非常重要的价值。欧洲等国把居民对于基本公共服务的满意程度作为评价其供给的指标之一。换句话说，就实践意义上说，仅仅衡量透出和产出以及直接产出和间接产出都不足以对基本公共服务供给进行评价，引入居民对于基本公共服务供给的满意度是十分必要的。

　　七是制定公共服务专项发展规划、服务标准，完善相关措施，加强对基本公共服务项目、服务质量、供给情况的监督。鼓励社会组织和公众参与对基本公共服务项目、服务质量、供给监督。当前各级政府应推进基本公共服务供给体制改革和创新，既可以购买，也可以实行项目拨款，要采取多种形式，通过实践比较，总结经验。在缺乏招投标环境情况下，也可以直接委托或采取其他方式，关键是要公开、透明。对于社会组织和企业自身的管理，政府不应当直接干预，可以采取评估监督等方式来实行间接管理。应当制定严格的政策法规，规定社会组织和企业购买政府公共服务的财务透明化，介绍社会监督，尤其是使用国家财政资金的项目，更要严格，总的方向是，加强行业自律。

　　八是大力培育社会企业家，就是指创新社会发展方式，开拓新的社会服务形式，解决面临严峻社会问题，发现新的社会需求，构筑新的社会组织的人。社会企业家是社会创新的主体之一。社会企业家为了解决社会问题而进行创新，若是他们为了名誉或者自己的利益，社会企业就会停下脚步，走向衰落，社会企业家也无法履行自己的使命。

　　九是不断提高政府监管能力。特许经营或者PPP模式既然是政府授权的，行政机关必然有责任对服务业企业和社会组织进行监督和管理。在推进特许经营或者PPP模式过程中，一定要明确政府和外包企业与社会组织的界限，明确约定公共服务的范围，避免企业或社会组织越权。